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青岛市土地储备项目预算管理实施方案(试行)

关于印发《青岛市土地储备项目预算管理实施方案(试行)》的通知

各区（市）财政局、自然资源主管部门：

为探索建立适合我市的土地储备项目预算管理制度，根据财政部、自然资源部制定的《土地储备项目预算管理办法（试行）》（财预〔2019〕89号），结合我市实际，我们制订了《青岛市土地储备项目预算管理实施方案（试行）》，现印发给你们，请遵照执行。

    青岛市财政局                青岛自然资源和规划局

                                   2020年2月19日

青岛市土地储备项目预算管理实施方案(试行)

为规范土地储备项目预算管理，健全土地储备专项债券项目控制机制，防范化解地方政府专项债务风险，促进经济持续健康发展，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和《土地储备项目预算管理办法（试行）》（财预〔2019〕89号）等要求，结合我市土地储备工作管理实际，制定本实施方案。

 一、总体目标

通过土地储备项目全生命周期预算管理，实现对预算编制执行、资源使用、资金安全、债务核算的全方位管控。

（一）实现对政府土地资产全覆盖。将土地储备项目纳入预算管理，全面反映政府土地资产。

（二）强化政府土地资源全域统筹。建立跨区域储备机制，建立大储备制度，实现对全市土地资源统筹管理。

（三）提高土地资源管理精细化和科学化水平，实现土地价值最大化。

（四）拓展专项债券发行空间，确保债务风险可控。实现三个“平衡”，即全生命周期总体收支平衡、项目收益和融资自求平衡以及项目分年度收益预算平衡。拓宽专项债券发行空间，有效防控专项债务风险。

二、试点范围

此次试点采取点面结合方式，在市本级、城阳区、胶州市全面推开，将所有土地储备项目纳入预算管理。其他区市结合本地区实际情况，按照先易后难的原则，自主选择经营性项目、某个片区项目或者专项债券对应土地储备项目等先行先试，在总结经验的基础上全面推开。对本次全面推开的城阳区、胶州市，市级在分配专项债券额度时，予以适当倾斜。

三、基本原则

（一）做好衔接。土地储备项目预算要与土地储备资金预算、土地出让收支预算、专项债务预算做好衔接，统筹考虑，构建四个“预算体系”。

（二）防控风险。对土地储备项目实行全生命周期管理，实现储备土地总价值覆盖债券总规模、年度土地收益覆盖债券本息、项目实施与债券存续周期匹配。充分考虑土地储备和出让全过程中可能出现的规划风险、市场风险等因素，建立风险评估机制，实行全方位风险管控。

（三）全过程管理。全面规范土地储备和出让预算管理，建立土地储备项目库，实行项目全生命周期管理，将土地储备和出让涉及的资产、资金、收益、成本、债务等全部实行预算管理。

（四）协同推进。各区市、部门要从大局出发，结合工作实际，建立完善工作机制，加强协作配合，积极推进土地储备项目预算管理试点工作。

四、主要内容

（一）建立土地储备项目库

1.土地储备项目入库

土地储备机构对储备土地项目进行筛选，对项目名称、地块区位、储备期限以及预期土地出让收入、项目成本、收益和融资平衡方案、政府净收益等信息齐全，且权属清晰的项目，报自然资源主管部门审核同意后，纳入项目库管理。另外涉及土地预付、收购的项目，报经同级政府批准后纳入项目库，跨区域储备的项目在明确收益分配机制后方可纳入项目库。

2.土地储备库项目更新

土地储备项目库实行滚动管理，土地储备机构根据土地区位、用途等规划条件以及基准地价等，合理测算评估土地资产价值，每年更新土地储备库项目。土地储备库项目应当与土地储备三年滚动计划、年度计划同步编制或更新，与土地储备信息系统、地方政府债务管理信息系统做好衔接。

3.土地储备项目出库

土地储备机构根据土地储备项目收支平衡情况，分类提出资金安排建议，纳入下一年度的预算，其中，专项债券发行规模不得超过项目预期土地出让收入的70%。待项目土地完成供应，实现土地出让收入，并且清算完成后，土地储备机构应及时将相应土地储备项目办理出库。对于发行债券类的项目，待还本付息周期结束后，办理出库。

（二）制定土地储备计划

土地储备机构按照项目库情况，结合市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、土地市场供需情况等因素，科学合理制定年度土地储备计划，并同步编制三年滚动计划。自然资源主管部门审核后，会同同级财政部门报市政府批准，年度土地储备计划应包括：

1.上年度末储备土地结转情况(含上年度末的拟收储土地及入库储备土地的地块清单);

2.年度新增储备土地计划(含当年新增拟收储土地和新增入库储备土地规模及地块清单);

3.年度储备土地前期开发计划(含当年前期开发地块清单);

4.年度储备土地供应计划(含当年拟供应地块清单);

5.年度储备土地临时管护计划;

6.年度土地储备资金需求总量。

市级土地储备机构按照青政发〔2019〕16号文件要求，统筹并指导各区市政府编制储备三年滚动计划，科学制定年度储备计划。各区市土地储备机构，应于每年一季度将经本级政府批准的年度土地储备计划报市自然资源和规划局备案。

（三）预算的编制与批复

土地储备机构应当综合考虑当期国民经济和社会发展规划、国土空间规划、重大项目资金需求等因素，重点评估成本收入分析后项目效益情况，每年10月份从土地储备项目库中选择年度拟申请安排预算的项目，编制项目分年度收支平衡方案和土地储备项目年度收支预算草案，提出财政预算安排（含专项债券）需求，报自然资源主管部门审核。

自然资源主管部门审核汇总本级土地储备项目年度收支预算草案，形成年度土地储备收支预算草案，随本部门预算草案一并报同级财政部门。财政部门对土地储备项目年度收支预算草案进行审核，将年度预算安排用于还本付息的资金编入地方政府基金预算草案，将举借土地储备专项债券收入以及对应安排的土地储备支出编入预算或预算调整方案。

财政预算经法定程序批准后，财政部门应当在法定时限内将土地储备项目年度收支预算批复给自然资源主管部门。自然资源主管部门应当在法定时限内将土地储备项目年度收支预算批复给土地储备机构。批复土地储备项目年度收支预算时，财政部门和自然资源主管部门应当明确区分专项债券资金和其他预算资金。

（四）预算执行与调整

自然资源主管部门根据年度土地储备供应计划，按照规定程序，通过公开出让等方式向市场供应土地，实施储备土地供应。同时，自然资源主管部门要将土地出让收入及时足额缴入国库。

土地储备机构要根据土地供应和土地出让金缴纳情况，经自然资源主管部门审核后，及时做好土地储备资金清算工作，财政部门审核无误后将资金拨付土地储备机构。自然资源主管部门要会同财政部门严格按照专项债券发行和使用要求，做好专项债券的发行和资金使用工作。在风险可控的条件下，经同级财政部门审核同意后，允许土地储备专项债券发行完成前，对预算已安排专项债券资金的土地储备项目先行通过其他储备资金垫付，加快项目建设进度，债券发行后及时归垫。财政部门要按时做好还本付息工作。               

因市场波动导致项目预期收支超出年度收支预算的，土地储备机构应当报经同级自然资源主管部门同意后，向同级财政部门申请调整预算，按程序报批后执行。成本变动导致项目收支难以平衡的，应当相应调整项目收支平衡方案。

涉及发行专项债券的土地储备项目实施和预算执行过程中，确实无法执行需要调整地块的，由土地储备机构提出申请并重新提出项目收支平衡方案，报经市政府批准后，按照经国务院同意印发的《财政部关于支持做好地方政府专项债券发行使用管理工作的通知》（财预〔2018〕161号）规定程序实施。

（五）决算和审计

土地储备机构应当按照预算管理制度规定对土地储备项目编制年度收支决算草案，并按程序报批。

项目实施过程中，土地储备机构可根据项目管理需要，委托有资质的中介机构对项目实施进行跟踪审计；项目实施有关单位应配合做好项目决算有关工作。项目实施完毕后，财政部门应当委托有资质的中介机构，对土地储备项目总体收支情况等进行审计。

    五、系统搭建

自然资源主管部门要会同财政部门，督促指导土地储备机构构建基于地理信息系统的土地储备项目预算管理信息系统，与土地储备管理系统、土地网上招拍挂系统、政府债务管理系统、非税收入管理系统、青岛市财政管理信息系统做好衔接，通过运用大数据实现土地地理信息、价格信息、资产信息、债务信息、收支信息、成本收益等动态全貌反映。

六、职责分工

财政部门负责将土地储备项目收支纳入政府性基金预算管理，组织做好相关预算编制、调整、执行、决算以及政府债务举借和还本付息等工作,并按要求向自然资源主管部门提供相关信息。

自然资源主管部门负责审核和汇总土地储备机构上报的项目收支平衡方案和年度收支预决算草案，编制本级土地储备项目收支平衡方案和年度收支预决算草案；组织和监督土地储备项目设立、实施，确保专项债券项目对应储备土地的及时供应，负责管理土地储备项目库；按要求向财政部门反馈预算执行情况。土地储备机构负责落实相关具体工作。

七、健全制度，保障实施

自然资源主管部门要完善内部管理制度，强化土地储备项目资产管理，并按规定编制和上报自然资源国有资产报告，要建立对土地储备项目风险的动态监测机制，对发现的问题进行及时整改。财政部门依据国家法律法规和管理制度，强化对土地储备项目预算管理，及时发现和纠正预算执行中出现的问题。土地储备机构要建立土地储备项目专用报表制度，按照规定填报年度总体收支平衡表、分年度收支平衡表、年度预算表、资产负债平衡表，经同级自然资源主管部门审核后，按规定时间和要求报送同级财政部门。

各区市要从大局出发，结合本地区工作实际，按照《实施方案》确定的试点范围和要求，制定本地区具体贯彻意见，并于2020年3月31日前报市财政局、市自然资源和规划局备案。各区市要充实人员力量，落实经费保障，稳步推进本地区试点工作的组织实施，重大情况及时向市财政局、市自然资源和规划局报告。年底前各区市要对本地区试点工作进行评估总结，并将评估总结报告分别报市财政局、市自然资源和规划局。

附件：1.XX土地储备项目XX年总体收支平衡表

  2.XX土地储备项目XX年分年度收支平衡表

  3.XX土地储备项目XX年度预算表

  4.XX区（市）土地储备项目XX年度预算表

  5.土地储备项目专用资产负债平衡表

附件1-5：土地储备项目预算管理专用报表.doc